Toevoegen van betaalbare woningen door nieuwbouw en transformatie

Om nieuwe betaalbare woningen toe te voegen aan de woningvoorraad (en te behouden) kan aan verschillende knoppen worden gedraaid. Hieronder worden deze knoppen en de bijbehorende instrumenten kort uiteengezet.  

Voordat we hieronder inzoomen op afzonderlijke knoppen en instrumenten voor verschillende situaties, wordt gewezen op een aantal rapporten en plannen van gemeenten die in bredere zin ingaan op de sturing op betaalbare nieuwbouw: niet alleen op de aantallen betaalbare woningen, maar ook op de prijs, kwaliteit en de exploitatieduur. 

Ook benoemen we de Woningbouwimpuls, waarmee de Rijksoverheid sinds enkele jaren de bouw van met name betaalbare woningen bevordert. Voor 2022 is €250 miljoen vrijgemaakt voor een vierde tranche. 

Sturing woningbouwprogramma op betaalbare woningen

Eigen grond maakt gemeentelijke sturing op de bouw van betaalbare woningen makkelijker. De gemeente kan het programma bepalen, voorwaarden stellen en eventueel de grondprijzen voor sociale huur, middeldure huur en/of sociale koop verlagen.
Weinig gemeenten voeren nog een actief grondbeleid en gemeenten hebben daarom weinig eigen locaties voorhanden.
Het stellen van voorwaarden t.a.v. de bouw van sociale huur, middeldure huur en/of sociale koop (aantallen en nadere voorwaarden), naast voorwaarden t.a.v. stedenbouw, parkeren, duurzaamheid etc. zal wel een drukkend effect hebben op de grondopbrengsten.
Ook kan de gemeente kiezen voor uitgifte in erfpacht in plaats van verkoop van de grond. Het hanteren van erfpacht kan leiden tot meer betaalbare woningen, omdat de grondkosten lager zijn. 

Voorbeelden/meer informatie:

Gemeenten met relatief veel eigen grond in de MRA zijn Amsterdam, Almere en Hilversum. Deze gemeenten hebben veel ervaring met sturing van het woningbouwprogramma op eigen grond, bijvoorbeeld via tenders. Deze gemeenten geven ook grond uit in erfpacht, soms al sinds lange tijd, soms sinds kort om het realiseren van betaalbare woningen te stimuleren. Zie ook ‘koop onder de marktwaarde’.

De gemeente Amsterdam heeft een website met haar tenderprogramma.

Het gemeentelijk nieuwbouwbeleid, zoals bijv. opgenomen in een woonvisie, zal een basis vormen voor prestatieafspraken met corporaties over nieuwbouw. Corporaties hebben op eigen locaties soms mogelijkheden om sociale huurwoningen toe te voegen door inbreiding of door sloop/nieuwbouw. Dit is een makkelijke manier om sociale huur bij te bouwen. Ook is het mogelijk dat corporaties nieuwe locaties verwerven. 
Nadeel kan zijn dat dit leidt tot een grotere concentratie van sociale huurwoningen. Het is ook mogelijk dat corporaties middeldure huurwoningen of betaalbare koopwoningen toevoegen. De martkttoets voor het bouwen van niet-DAEB-woningen is sinds 2021 buiten werking gesteld en deze opschorting zal in elk geval deze kabinetsperiode gehandhaafd blijven.

Voorbeelden/meer informatie:

Ymere bouwt 330 sociale huurappartementen in Eenhoorngebied in Amsterdam-Oost

De gemeente kan invloed uitoefenen op het bouwprogramma indien aanpassing van het bestemmingsplan vereist is. Doorgaans zullen marktpartij en gemeente in onderhandeling treden met de bedoeling om overeenstemming te bereiken in een anterieure overeenkomst. Naast prijssegmenten (bijv. aandeel sociale huur, middeldure huur) en kwaliteit komen ook andere onderwerpen aan bod (o.a. stedenbouw, parkeren, duurzaamheid). Hoe meer wensen een gemeente heeft, hoe lastiger het zal zijn tot overeenstemming te komen. Vooral als voor de grond een hoge prijs is betaald, kan het verdienmodel van de marktpartij onder druk komen.
Ook t.o.v. marktpartijen staat de gemeente sterker als het woningbouwbeleid helder is vastgelegd in onder meer een woonvisie. Zo weet de marktpartij tijdig waar zij aan toe is en kan zij daar rekening mee houden.

Particuliere sociale huur: Gemeenten krijgen bij locaties in bezit van derden te maken met de vraag wie de sociale huurwoningen gaat realiseren en in eigendom gaat nemen. Marktpartijen voeren hierover onderhandelingen met woningcorporaties en/of willen de woningen soms zelf gaan bouwen en exploiteren. Indien marktpartijen deze particuliere sociale huurwoningen zelf willen gaan exploiteren kan dit gevolgen hebben voor het product (kleinere woningen), de huurontwikkeling (mogelijke liberalisering) en de toewijzing (welke regels gelden er vanuit de huisvestingsverordening en hoe worden de woningen aangeboden?).
Sommige gemeenten nemen in hun beleid op dat exploitatie door corporaties de voorkeur verdient, omdat corporaties gebonden zijn aan de regels van de Woningwet, zoals passend toewijzen en het maken van prestatieafspraken. Ze proberen dit soms ook te verankeren in anterieure overeenkomsten met marktpartijen. Aedes maakte een stappenplan: Hoe zorg je voor echte sociale huurwoningen?   

Voorbeelden/meer informatie:

De meeste gemeenten hanteren anterieure overeenkomsten. 

Meer informatie over de kanttekening bij nieuwbouw van particuliere sociale huur vindt u in deze artikelen van Aedes en Follow the Money

De gemeente Zaanstad brengt formuleringen in bij anterieure overeenkomsten die bevorderen dat de sociale huurwoningen in eigendom komen van corporaties. Mocht de marktpartij er toch niet uitkomen met de corporatie en zelf de woningen gaan exploiteren dan worden extra afspraken gemaakt over de exploitatieduur, de toewijzing en verhuurdersgedrag.  

In Gooise Meren is een compensatieregeling ingevoerd. Indien het op een lokatie niet lukt om minimaal 1/3 van de woningen in het betaalbare segment te realiseren, dan is afkoop mogelijk. De afkoopgelden kunnen elders worden ingezet om betaalbare woningen te realiseren. De gemeente Bloemendaal hanteert een vergelijkbaar vereveningsfonds. In de praktijk blijkt de besteding van de budgetten voor (extra) betaalbare woningen op andere locaties niet zo eenvoudig. 

Indien aanpassing van het bestemmingsplan nodig is, kan de gemeente op basis van het Besluit Ruimtelijke Ordening ‘sociale huur’¹, ‘middeldure huur’² en/of ‘sociale koop’³ ook als categorie opnemen in het bestemmingsplan en zo een gewenst programma afdwingen. 
De gemeente kan echter de bouw niet afdwingen indien het programma voor de marktpartij niet acceptabel is (een bouwplicht kan wel worden overeengekomen in een anterieure overeenkomst).

Om één of meer categorieën woningen op te kunnen nemen in een bestemmingsplan is er een gemeentelijke doelgroepenverordening nodig. Daarin dient tenminste de exploitatieduur en de omschrijving van de doelgroep vastgelegd te worden voor de betreffende categorie(ën) (zie hiervoor het instrument voorwaarden stellen aan nieuwbouw van betaalbare woningen). 

¹ Sociale huur: huurwoning met een aanvangshuurprijs onder de grens als bedoeld in artikel 13, eerste lid, onder a, van de Wet op de huurtoeslag, waarbij de instandhouding voor de in een gemeentelijke verordening omschreven doelgroep voor ten minste tien jaar na ingebruikname is verzekerd.

² Middeldure huur: huurwoning met een aanvangshuurprijs van ten minste het bedrag, bedoeld in artikel 13, eerste lid, onder a, van de Wet op de huurtoeslag, en ten hoogste een in een gemeentelijke verordening bepaalde, jaarlijks te indexeren aanvangshuurprijs, waarbij de instandhouding in die verordening voor ten minste tien jaar na ingebruikname is verzekerd.

³ Sociale koop: koopwoning met een koopprijs vrij op naam van ten hoogste € 200.000, waarbij de instandhouding voor de in een gemeentelijke verordening omschreven doelgroep voor een in de verordening vastgesteld tijdvak van ten minste een jaar en ten hoogste tien jaar na ingebruikname is verzekerd. 

Particuliere sociale huur: Gemeenten krijgen bij locaties in bezit van derden te maken met de vraag wie de sociale huurwoningen gaat realiseren en in eigendom gaat nemen. Marktpartijen voeren hierover onderhandelingen met woningcorporaties en/of willen de woningen soms zelf gaan bouwen en exploiteren. Indien marktpartijen deze particuliere sociale huurwoningen zelf willen gaan exploiteren kan dit gevolgen hebben voor het product (kleinere woningen), de huurontwikkeling en de toewijzing (welke regels gelden er vanuit de huisvestingsverordening en hoe worden de woningen aangeboden?).
Sommige gemeenten nemen in hun beleid op dat exploitatie door corporaties de voorkeur verdient, omdat corporaties gebonden zijn aan de regels van de Woningwet, zoals passend toewijzen en het maken van prestatieafspraken. Aedes maakte een stappenplan: Hoe zorg je voor echte sociale huurwoningen?

De huidige prijsgrens van ‘sociale koop’ wordt door gemeenten als belemmerend ervaren. De Rijksoverheid wil de koopprijsgrens van sociale koop verhogen tot de NHG-grens. Dit mede n.a.v. het onderzoek ‘Sociale koop als instrument in het bestemmingsplan’ van Platform31. Vooruitlopend op de verhoging kunnen gemeenten vanaf 2021 bij wijze van experiment op basis van de Crisis- en Herstelwet een aanvraag doen. De NHG-kostengrens is per 1 januari 2022 355.000 euro.

Voorbeelden/meer informatie:

Verschillende gemeenten hebben inmiddels een doelgroepenverordening vastgesteld (zie ook voorwaarden stellen aan nieuwbouw van betaalbare woningen). Ervaringen met nieuwbouwlocaties waar het woningbouwprogramma in een bestemmingsplan is voorgeschreven zijn nog niet bekend.

Meer informatie over de kanttekening bij nieuwbouw van particuliere sociale huur vindt u in deze artikelen van Aedes en Follow the Money

De gemeente kan sturen door een woonvisie en prestatieafspraken te maken. In prestatieafspraken tussen gemeente, corporatie en huurdersorganisatie gaat het niet alleen om nieuwbouw, maar ook om de netto groei van de (dynamische) sociale voorraad. Behalve op eigen locaties kunnen corporaties sociale huurwoningen realiseren of afnemen op locaties van gemeente en marktpartijen.
Overigens zijn prestatieafspraken over nieuwbouw niet altijd even hard. Soms zijn de voornemens gekoppeld aan locaties, soms nog niet.

Voorbeelden/meer informatie:

Samenwerkingsafspraken in Amsterdam tussen de gemeente Amsterdam, de corporaties en de huurderskoepels.

Samenwerkingsafspraken Zaanstad.

Prestatieafspraken Uithoorn.

Dergelijke vormen, zoals wooncoöperaties, kunnen op een bescheiden schaal een bijdrage leveren aan het toevoegen/behouden van betaalbare woonmogelijkheden. Doorgaans zijn deze woonvormen minstens zoveel gericht op zeggenschap dan op betaalbaar wonen. Collectieve woonvormen kunnen behalve in de nieuwbouw overigens ook ontstaan in de bestaande voorraad.   

Voorbeelden/meer informatie:

Platform31 heeft een Actieprogramma Wooncoöperaties.

De gemeente Amsterdam heeft een actieplan opgesteld om de groei van het aantal wooncoöperaties te stimuleren (zie ook het artikel van Nul20 hierover). De gemeente heeft alle voor wooncoöperaties benodige informatie op één website gebundeld. Het is de bedoeling dat de woningen ook op lange termijn toegankelijk blijven voor mensen met een laag- en middeninkomen. Daarom worden er beperkingen opgelegd aan de huurstijging en mogen de woningen niet verkocht worden. In juli 2021 heeft de gemeenteraad ingestemd met de instelling van een leenfonds om de financiering van wooncoöperaties rond te krijgen. Op o.a. IJburg is een zelfbouwcoöperatie actief.

In den lande zijn een aantal initiatieven op dit vlak, bijvoorbeeld het Rotterdams Woongenootschap.

Voorwaarden stellen aan nieuwbouw van betaalbare woningen

Als er geen exploitatietermijn is vastgelegd kan een huurwoning bij mutatie naar een duurder huursegment worden getild en dus weglekken. Dit geldt ook voor sociale huurwoningen indien deze door een marktpartij worden gerealiseerd. Voor het behouden van nieuw te bouwen betaalbare huurwoningen is het vastleggen van de exploitatieduur (bijv. 20 jaar) daarom essentieel. Dit kan worden vastgelegd in een doelgroepenverordening en/of in anterieure overeenkomsten en/of in verkoop- of erfpachtvoorwaarden. In geval van een doelgroepenverordening is de exploitatietermijn minimaal 10 jaar voor sociale huur- en middeldure huurwoningen.
Ook voor sociale koop kan een minimale instandhouding worden vastgelegd in de doelgroepenverordening; dan geldt ten minste één jaar en ten hoogste 10 jaar.
Kanttekening: Handhaving is noodzakelijk.

Voorbeelden/meer informatie:

Binnen de MRA hebben onder meer de gemeenten AmstelveenAmsterdam, Diemen en Aalsmeer een doelgroepenverordening, die zowel betrekking heeft op sociale huur als op middenhuur.  De gemeente Amsterdam hanteert zowel voor sociale huur als voor middenhuur een termijn van minimaal 25 jaar. 

De gemeente Haarlem heeft sinds 2020 een doelgroepenverordening die daarnaast ook over sociale koop gaat. 

De gemeente Amsterdam werkt aan een structureel (eeuwigdurend) middensegment, zoals genoemd in de samenwerkingsafspraken. Woningcorporatie de Alliantie bouwt permanente middenhuurwoningen in Sloterdijk-Centrum. 

De huurstijging in de vrije sector is tijdelijk gereguleerd. In de vrije sector (zowel bestaand en nieuwbouw) mag gedurende drie jaar (1 mei 2021 tot 1 mei 2024) de huur jaarlijks verhoogd worden met maximaal inflatie + 1%. Dit staat in de Wet maximering huurprijsverhogingen geliberaliseerde huurovereenkomsten. Deze maximering zorgt ervoor dat ook huurders in de vrije sector weten waar zij aan toe zijn en niet onverwacht te maken krijgen met huurverhogingen. De maximale jaarlijkse stijging van de huur wordt hiermee gelijk getrokken met huurders van een sociale huurwoning. Dit nieuwe beleid geldt voor alle vrije sector huurwoningen (nieuw en oud). Overigens is met deze maatregel het probleem van hoge aanvangshuren nog steeds niet opgelost. Juist bij mutatie zijn er vaak hoge huren en grote huursprongen.

Tot voor kort was de jaarlijkse huurstijging niet gereguleerd. Zelfs als de minimale exploitatieduur van nieuwe middeldure huurwoningen is vastgelegd (zie voorgaande), konden de huurprijzen in enkele jaren verhoogd worden van de onderkant van dit huursegment (bijv. € 800) naar de bovenkant van het middeldure huursegment (bijv. € 970). Gemeenten konden de huurstijging alleen beperken door een beperkte (jaarlijkse) huurstijging vast te leggen in een doelgroepenverordening of in een anterieure overeenkomst. Kanttekening: handhaving is daarbij noodzakelijk. 
Afspraken met marktpartijen over de bestaande voorraad is lastig, daarom maakten gemeenten, voorafgaand aan de tijdelijke regulering, bij nieuwbouw steeds vaker afspraken voor langjarig behoud in middensegment (zoals in de Amsterdamse intentieverklaring voor middenhuur).

Voorbeelden/meer informatie:

Utrecht heeft beleid opgenomen in haar Actieplan Middenhuur: Utrechts beleid voor middenhuurwoningen

Amsterdam heeft de intentieverklaring voor middenhuur uitgewerkt in beleidsregels (link opnemen). Voor nieuwbouw van middenhuur geldt gedurende de gehele periode van instandhouding, nl. 20 jaar, een huurverhoging van maximaal inflatie + 1%. Het gaat om een situatie van erfpacht. 

Voorkomen dat nieuwe betaalbare koopwoningen worden opgekocht door een belegger die de woning duur wil verhuren (buy-to-let). Gemeenten kunnen een zelfbewoningsplicht vastleggen in geval van eigen locaties en/of afspreken met marktpartijen of corporaties.
Kanttekening: dit vereist handhaving.

Vanaf 2021 is de overdrachtsbelasting voor beleggers verhoogd naar 8%. Deze aanpassing van de overdrachtsbelasting is bedoeld om buy-to-let te ontmoedigen ten gunste van zelfbewoning. De zelfbewoningsplicht wordt vaak in combinatie ingezet met een anti-speculatiebeding.

Voorbeelden/meer informatie:

Amstelveen hanteert een zelfbewoningsplicht. In Amsterdam is een zelfbewoningsplicht opgenomen in de erfpachtvoorwaarden. 

Meer informatie over de zelfbewoningsplicht is op deze website te vinden. 

Middels een anti-speculatiebeding kunnen gemeenten verbieden om de woning binnen een bepaalde tijd door te verkopen. Ook kan er gewerkt worden met een (aflopende) boete totdat de bepaalde tijd is verstreken. Het is mogelijk om in een anti-speculatiebeding uitzonderingen te benoemen, bijvoorbeeld na een scheiding of als mensen een baan aan de andere kant van het land vinden. Een anti-speculatiebeding is vooral interessant wanneer gemeenten maatregelen nemen waarmee het starters bevoordeelt, zodat de getroffen maatregel daadwerkelijk ten goede komt aan de starter. 

Het aantal gemeenten dat een anti-speculatiebeding invoert, neemt toe. In de afgelopen twee jaar hebben verschillende gemeenten het beding ingevoerd. Een adequate handhaving blijkt lastig. Gemeenten zijn mede afhankelijk van meldingen door partijen als makelaars, notarissen of buurtbewoners.

Het anti-speculatiebeding wordt vaak in combinatie ingezet met de zelfbewoningsplicht (bijvoorbeeld Utrecht).

Voorbeelden/meer informatie:

De gemeente Amsterdam, Amstelveen en Haarlem hebben een anti-speculatiebeding ingevoerd. Almere heeft een vervreemdingsverbod in combinatie met zelfbewoning ingevoerd.

Het gaat bij het toevoegen van betaalbare woningen natuurlijk niet alleen om aantallen, prijzen en exploitatieduur. Van belang is ook om te bepalen welke andere woningkwaliteiten nodig of wenselijk zijn, zoals de grootte en de indeling van de woning, gezien de beoogde doelgroepen (bijv. alleenstaande starters, gezinnen).

Tijdelijke locaties gebruiken voor tijdelijke huisvesting

Wanneer locaties nog niet kunnen worden ontwikkeld, kunnen ze soms wel voor een bepaalde periode (bijv. 10 jaar) worden ingezet voor tijdelijke huisvesting, met tijdelijke woonvormen. Dit gaat per definitie om betaalbare huisvesting in de huursector en leent zich met name voor specifieke doelgroepen zoals jongeren en spoedzoekers. Sinds 2019 stimuleert het ministerie van BZK de bouw van tijdelijke en flexibele woonvormen (zie nieuwsbericht). Het programma houdt onder meer in een vrijstelling van de Verhuurdersheffing voor corporaties en een langere vrijstelling van het bestemmingsplan.

Alle informatie over flexwonen is te vinden op de website van Woningmarktbeleid en op de website van het Expertisecentrum Flexwonen

Steeds meer gemeenten experimenteren met nieuwe flexibele woonoplossingen voor verschillende doelgroepen. Dat levert een grote variatie aan projecten op. Een mogelijkheid is het plaatsen van tijdelijke woonunits, die er in allerlei typen en prijsklassen zijn. Deze woonunits zijn gemakkelijk verplaatsbaar of demontabel en elders weer op te bouwen. En er bestaan inmiddels tientallen Magic Mix-projecten waar verschillende doelgroepen samen in één gebouw wonen, bijvoorbeeld jongeren met ouderen, studenten met jonge statushouders of allerlei doelgroepen door elkaar. 

Vanuit de gewijzigde Woningwet kunnen vanaf 1 januari 2022 huurovereenkomsten worden afgesloten voor de duur dat een tijdelijke- of flexwoning op een locatie staat. De huurovereenkomst kan door deze wijziging rechtsgeldig opgezegd worden als de omgevingsvergunning voor de woning eindigt. Dit biedt zowel huurders als verhuurders meer zekerheid. Zo kunnen huurders net zo lang in de flexwoning wonen als dat de woning op de betreffende locatie mag staan.

Voorbeelden/meer informatie:

Ruimte voor flexwoningen (Planbureau voor de Leefomgeving)

Zie hier de praktijkvoorbeeldenkaart van het expertisecentrum Flexwonen.

De gemeente Haarlem start in 2020 de voorbereidingen voor 10 tijdelijke Tiny Tim-woningen.

De gemeente Purmerend gaat zelf tijdelijke woningen realiseren voor urgent woningzoekenden.

Dudok Wonen bouwt tijdelijke sociale huurwoningen in Almere.

In Amsterdam en Utrecht worden tijdelijke woningen gecreëerd die deels worden bewoond door jongeren en deels door bijzondere doelgroepen (magic mix projecten). Amsterdam: Science Park en RiekerhavenUtrecht: mix van statushouders, jongeren en mensen die een nieuwe kans pakken en een mix tussen jong en oud.

In Haarlemmermeer worden flexwoningen gebouwd op een plek waar geen reguliere woningen mogen worden gebouwd in verband met geluidsnormen.

In Lelystad worden flexwoningen gerealiseerd voor spoedzoekers en statushouders.

Transformeren samenstelling van de woningvoorraad

Daar waar er teveel grote woningen voorkomen in de woningvoorraad in verhouding tot de vraag. Bijvoorbeeld in gemeenten die vergrijzen of in gemeenten met een gebrek aan starterswoningen. Met de corporaties kunnen over transformatie van de portefeuille via sloop/nieuwbouw prestatieafspraken worden gemaakt, zodat het bezit beter aansluit op de doelgroep.
Een ander voordeel van vervanging of splitsing van grote woningen is dat er zo binnen bestaand bebouwd gebied woningen kunnen worden toegevoegd. Verdichting kan wenselijk zijn omdat er geen bouwlocaties buiten de bebouwde kom voorhanden zijn of voor het draagvlak van voorzieningen. 

Juridische of bouwkundige splitsing van ruime woningen (door particulieren) kan een gemeente reguleren via het bestemmingsplan (omgevingsvergunning) of via de huisvestingsverordening (splitsingsvergunning, maar dan moet er eerst schaarste worden aangetoond). Door meer of minder voorwaarden te stellen (woningtype, oppervlakte eisen etc.) kan het splitsen beperkt, maar ook gestimuleerd worden. 
Het splitsen van woningen kan, indien op grotere schaal toegepast, gevolgen hebben voor de leefbaarheid in een buurt: veranderende bevolkingssamenstelling, parkeerdruk, afval etc. Op kleine schaal kan het ook juist kansen bieden voor onderling contact of hulp. Ook is niet bij voorbaat gegarandeerd dat door splitsing betaalbare koop- of huurwoningen ontstaan. Daarnaast vraagt regulering om handhaving. Zie ook ‘woningdelen’ over onzelfstandig wonen.

Voorbeelden/meer informatie:

Amsterdam: Ymere vervangt 123 eengezinswoningen door 330 kleinere appartementen in de Dieselstraat in Amsterdam-Oost.

Is woningen splitsen de oplossing voor een overspannen woningmarkt? Er zitten diverse voor- en nadelen aan splitsen vast en een antwoord op die vraag hangt dan ook af van de lokale situatie. De handreiking woningsplitsing Gelderland laat zien hoe je splitsen kunt bevorderen of kunt beperken.

In de Gooi- en Vechtstreek is splitsen (en ook andere wijzigingen aan de woningvoorraad) niet gereguleerd in de huisvestingsverordening. De gemeente Amstelveen heeft het splitsen in de huisvestingsverordening maximaal beperkt, maar overweegt nu splitsen actief te bevorderen (motie woningsplitsing Amstelveen). De gemeente Bergen voert al beleid om splitsen actief te stimuleren; zij doet dit via een omgevingsvergunning op basis van het bestemmingsplan en door geen leges te vragen. 

De stichting SOJ stimuleert Duo-wonen, het splitsen van woningen in beneden en bovenwoningen om zowel ouderen als jongeren hiervan te laten profiteren. Op hun website zijn diverse artikelen hierover te vinden. 

Nieuwbouw van friendswoningen: Friends wonen, vriendschappelijk samenwonen in één appartement.